ПДА версия



Вторник, 08 Января 2013, 00:24

Саморегулирование и институт саморегулируемых организаций в Украине

Развитие предпринимательства в Украине, начало которого было положено в 90-х, сопровождалось положительными тенденциями по активизации деловой активности населения в регионах.


Появление широкой сети объектов производства, торговли и услуг, решение транспортных проблем, наполнение местных бюджетов и занятость населения доказали бесспорные преимущества становления отечественного бизнеса. Однако наряду с этим стали появляться «фиктивные фирмы», некачественные товары и услуги, стихийная торговля и другие негативные факторы, свидетельствующие о необходимости установления четких правил регулирования и контроля, обеспечивающих развитие частного предпринимательства в цивилизованных формах.

Увеличение количества контролирующих органов, их тотальный контроль над предпринимателями, никак не отразился на позитивном изменении показателей, свидетельствующих о существенных улучшениях для потребителей. Так, по анализу Международной финансовой корпорации, Украина и Таджикистан являются двумя странами, где проверки имеют тотальный характер. Ежегодно проверяются 95% субъектов хозяйственной деятельности. Однако это абсолютно не отражается на показателях, свидетельствующих об уменьшении случаев пожаров, реализации продукции, не соответствующей стандартам и нормам, которые остаются достаточно высокими по сравнению с другими странами.

Все эти доказательства убедительно свидетельствуют о необходимости выработки иных механизмов, способных более качественно выполнять регулирование отношений хозяйствующих субъектов. Среди них обеспечение саморегулирования своей деятельности самими предпринимателями приобретает большое значение.

Поиск оптимального варианта соотношения государственного управления и частноправовых механизмов регулирования отдельных сфер предпринимательской деятельности не является новой проблемой для отечественной правовой науки и практики законотворчества. Однако каждый новый этап развития правовой системы независимой Украины сопровождается новыми инициативами по внедрению определенных институтов, механизмов и средств регулирования. Чаще всего такие инициативы сводятся к попытке адаптировать успешный опыт развитых зарубежных стран к тем условиям, которые существуют в экономико-правовой сфере современной Украины. Не стала исключением и попытка ввести институт саморегулируемых организаций. Эти организации создаются в частном секторе из числа участников определенного вида предпринимательской деятельности и, по своей сути, является непредпринимательскими обществами. Однако государство делегирует этим организациям свои полномочия по разработке правил профессионального поведения участников определенного рынка, а также по контролю и надзору за соблюдением этих правил.

Сейчас тенденция по внедрению подобных институтов охватила почти все постсоциалистические государства. Об этом свидетельствует, в частности, принятие в 2007 году Модельного закона о саморегулируемых организациях в рамках СНГ. В том же году одноименный закон был принят в Российской Федерации. Не является исключением в этом вопросе и Украина. Несмотря на то, что единого унифицированного нормативно-правового акта по вопросам организации и деятельности саморегулируемых организаций в Украине еще не принято, деятельность таких организаций урегулирована на уровне отраслевых законодательных актов, из которых стоит отметить следующие законы: «О ценных бумагах и фондовом рынке», «О финансовых услугах и государственном регулировании рынка финансовых услуг», «Об оценке имущества, имущественных прав и профессиональной оценочной деятельности» и некоторые другие.

Поступательное развитие рыночной экономики в Украине свидетельствует об объективной необходимости формирования соответствующих институтов, которые могли бы гармонизировать интересы, как государства, так и предпринимательских кругов и общественности.

Действующая в Украине система государственного регулирования имеет ряд недостатков: избыточность полномочий органов власти по установлению правил и стандартов профессиональной деятельности и требований к продукции; недостаточная эффективность и высокие затраты надзора и контроля со стороны органов власти; недостаточность институционально установленных механизмов обратной связи между предпринимательским сообществом и органами власти в вопросах правомочности и надзора.

Это приводит к высоким затратам государства и предприятий на поддержку неэффективной системы контроля.

Одним из широко применяемых в мировой практике методов сокращения государственного регулирования являются саморегулирование, то есть передача части прав по установлению правил и контроля над ними самим участникам рынка.

В условиях Украины оптимальная система регулирования может базироваться на законе, который дает специальные права, особенно в сфере взаимодействия с органами государственной власти, профессиональным (предпринимательским) объединением, отвечающих определенным требованиям. А так же на системе солидарной материальной ответственности (страхование ответственности) членов организации перед теми, кому их деятельность может нанести вред.

В случае успешного широкого внедрения саморегулирования позволит снизить государственные расходы, осуществлять более профессиональный контроль за качеством услуг, сместить фокус собственно с государственного надзора по контролю за деятельностью в сторону надзора по результатам деятельности, повысить ответственность участников рынка за свои действия, ввести более действенные механизмы обратной связи между предпринимательским сообществом, органами власти и потребителями.

Итак, саморегулирование – выполнение функций регулирования деятельности участников рынка самими участниками рынка.

Саморегулируемая организация (СРО) — некоммерческая организация, созданная в целях саморегулирования, основанная на членстве, объединяющая субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющая субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

К основным функциям СРО можно отнести нормирование и контроль профессиональной деятельности своих членов в пределах своей компетенции; защита профессиональных интересов своих членов в спорах с органами власти и потребителями; гарантия гражданской ответственности своих членов в минимально установленных размерах; профессиональная общественная экспертиза законопроектов.

При значительных преимуществах (снижение государственных расходов, профессиональный контроль над качеством услуг, повышение ответственности участников рынка за свои действия, более действенные механизмы обратной связи) системе саморегулирования свойственны и существенные риски, а именно:  превращение СРО в альтернативный центр коррупции, создание карманных СРО, непрофессионализм участников и непрофессионализм контроля, безответственность, отсутствие реального контроля, конфликт интересов.

Указанные риски можно минимизировать путем корректной организации системы саморегулирования, а именно коллективным управлением, информационной открытостью, коллективной ответственностью, установлением квалификационных требований к СРО и кодекса профессионального поведения, наличием конкуренции между СРО.

Мировая практика свидетельствует, что СРО занимают важное место в регулировании бизнеса многих экономически стабильных стран.

В современной правовой доктрине выделяется две основные модели саморегулирования: американская модель (характерна для США) и европейская (характерна для стран Европейского Союза). Американская модель саморегулирования основана в большей степени на индивидуальной свободе и наименьшем государственном вмешательстве. Как следствие, саморегулирование имеет больший вес. Оно является автономным и почти не предусматривает дополнительного контроля над действиями саморегулируемых организаций со стороны государства. Правила, разработанные саморегулируемыми организациями, никоим образом не визируются со стороны государственных органов, а поэтому возможны случаи принятия правил и норм, которые не отвечают действующему законодательству. Европейская модель саморегулирования связана с доктриной государства всеобщего благосостояния, согласно которой государство призвано не только гарантировать права и свободы частных лиц, но и обеспечивать общее благосостояние. Эту модель в западной правовой науке также именуют моделью сорегулирования, в которой саморегулирование является дополнением государственного регулирования и наоборот. В современном мире названные модели иногда применяются в некоторых странах в своеобразном гибридном виде (Канада).

Следует отметить, что в частности такие страны, как США, Великобритания, Канада, а также государства ЕС, где саморегулирующиеся организации существуют еще с 70-х и 80-х годов XX века, уже давно столкнулись с проблемой соотношения интереса участников саморегулируемых организаций и общегражданских интереса в процессе выполнения этими организациями делегированных их полномочий. Так, в Великобритании в 2000 году все полномочия по регулированию и мониторинга рынка ценных бумаг были возвращены специализированному государственному учреждению, а саморегулирование осталось на уровне фондовых бирж и некоторых профессиональных организаций на рынке ценных бумаг. Подобные меры были обусловлены действиями саморегулируемых организаций, направленными на работу преимущественно в интересах своих членов, пренебрегая при этом интересами лиц, являющихся потребителями услуг членов саморегулируемой организации.

Опыт построения системы саморегулирования в России также свидетельствует о проблемах государственного регулирования, а именно избыточности полномочий органов власти по установлению правил и стандартов предпринимательской деятельности, недостаточной эффективности и высоких издержках надзора и контроля, отсутствии механизмов обратной святи, наличии большого количества некоммерческих организаций, являющихся СРО по названию, но не по сути.

С целью решения указанных проблем, порядок образования и деятельности саморегулируемых организаций, их основные цели и задачи были закреплены в рамочном Законе «О саморегулируемых организациях» № 315-Ф3 от 01.12.2007 г., а также федеральных законах, регулирующих соответствующий вид деятельности.

Законом предусмотрено среди прочего введение единого государственного реестра СРО, установлены требования для регистрации СРО (не менее 100 членов – физических лиц или 25 членов – юридических лиц, обязательная система солидарной материальной ответственности, наличие внутренних органов управления, передача СРО части функций государственного регулирования).

Как результат, на данный момент система саморегулирования действует в двух областях: деятельность арбитражных управляющих (около 40 организаций) и деятельность оценщиков (7 организаций). Из 16 000 арбитражных управляющих, действовавших до введения СРО, ныне действуют лишь 6 500. Принято решение о замене лицензирования в строительстве на СРО.

Судя из норм действующего законодательства, сегодня в Украине нет единой концепции законодательного регулирования деятельности саморегулируемых организаций, и, как следствие, единая модель саморегулирования также отсутствует. Как уже было отмечено, унифицированного нормативно-правового акта, который бы нормировал особенности организации и деятельности саморегулируемых организаций в Украине еще не принято. С другой стороны, отраслевые нормативные акты, в которых содержатся положения о саморегулируемых организациях, также не содержат единого подхода к урегулированию их деятельности. Так, законодательство Украины в сфере деятельности участников фондового рынка (а именно, Закон Украины «О ценных бумагах и фондовом рынке», Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников фондового рынка, утвержденное Решением ГКЦБФР № 125 от 17.02.2009) устанавливают подробные требования к саморегулируемым организациям, четко регламентируют круг полномочий таких организаций, предусматривают их обязанность представлять ежеквартальные и ежегодные отчеты в Государственную комиссию по ценным бумагам и фондовому рынку, а также устанавливают требования по содержанию правил и норм, которые разрабатываются соответствующими организациями. При этом в большинстве других сфер предпринимательской деятельности законодательные ограничения саморегулирования не устанавливаются (в частности, это касается законов Украины «О регулировании градостроительной деятельности», «Об оценке имущества, имущественных прав и профессиональной оценочной деятельности» и др.). Поэтому определение модели саморегулирования действительно является актуальным вопросом.

Представителями украинского парламента, общественных организаций предпринимателей было подготовлено несколько законопроектов относительно деятельности СРО, однако ни один из них не получил полной поддержки от представителей отечественного бизнеса.

Так, в Верховной Раде Украины шестого созыва были зарегистрированы несколько законопроектов, затрагивающих вопросы саморегулирования:

• проект Закона «О саморегулируемых организациях» (авторы: Кинах А. К., Чечетов М.В., Янукович В.В., Гуреев В.Н., Комар Н.С.), регистр. № 4841 от 16.07.2009 г. Последний этап прохождения проекта: возвращен на доработку инициатору внесения 23.09.2010 г.

• проект Закона «О саморегулируемых организациях» (автор: Королевская Н.Ю.), регистр. № 4841-д от 23.07.2010 г. Последний этап прохождения проекта:  проект не принят 03.02.2011 г.

• проект Закона «О профессиональных саморегулируемых и самоуправляющихся объединениях» (авторы: Ляпина К.М., Карпук В.Г., Мойсик В.Р., Шевченко А.В..), регистр. № 4841-1 от 10.09.2009 г. Последний этап прохождения проекта: возвращен на доработку инициатору внесения 23.09.2010 г.

• проект Закона ««О саморегулируемых организациях» (автор: Королевская Н.Ю., Логвиненко А.С.), регистр. № 9015 от 18.07.2011 г. Последний этап прохождения проекта: проект не принят 10.01.2012 г.

• проект Закона ««О саморегулируемых организациях» (автор: Королевская Н.Ю., Катеринчук Н.Д.), регистр. № 10052 от 15.02.2012 г. Последний этап прохождения проекта: в повестку дня не включен 20.03.2012 г.

Итак, пять проектов закона несовершенны: два из них были отправлены субъекту законодательной инициативы на доработку, два не приняты, один не включен в повестку дня.

Относительно двух проектов, которые были переданы на доработку субъекту законодательной инициативы, они не содержали понятия саморегулирования; вводили абсолютно бессмысленный понятийный аппарат; устанавливали необоснованные требования по количеству членов саморегулируемой организации и дополнительной регистрации организации как саморегулируемой, виды ответственности и т.п.

В проектах Королевской Н.Ю. также имелись ряд недостатков: не учтены важные аспекты саморегулирования; устанавливается ряд нецелесообразных требований к уставу саморегулируемых организаций; создается центральный орган исполнительной власти по вопросам саморегулирования, который будет осуществлять государственную регистрацию и контролировать деятельность организаций; вводится государственная регистрация саморегулируемой организации и устанавливается большой перечень документов, которые для этого необходимо подать.

Таким образом, над вопросами законодательного обеспечения вопросов саморегулирования еще необходимо работать.

Стоит отметить, что в парламенте седьмого созыва еще не были зарегистрированы инициативы относительно деятельности СРО.

В конце лета 2012 года Министерство экономического развития и торговли Украины обнародовало проект закона, которым определяет правовой статус СРО. СРО как неприбыльные структуры смогут объединять юридических лиц определенной сферы деятельности или физических лиц, объединенных по профессиональному признаку. В первом случае для получения статуса СРО необходимо участие 25 субъектов, объединенных определенной сферой хозяйственной деятельности, во втором - 100 физических лиц, занимающихся одним видом профессиональной деятельности.

Членство в саморегулируемой организации предлагается сделать добровольным, за редким исключением. Например, сейчас закон "О ценных бумагах и фондовом рынке" закрепляет обязанность профессионального участника фондового рынка состоять минимум в одной из трех СРО, объединяющих торговцев ценными бумагами, компании по управлению активами и лиц, занимающихся депозитарной деятельностью.

Государственные органы, регулирующие определенные рынки, смогут делегировать саморегулируемым организациям часть полномочий. СРО смогут получить право собирать и анализировать данные от участников, проводить их проверки, сертифицировать специалистов и осуществлять методическое обеспечение своей деятельности. Все решения о делегировании полномочий должны будут регистрироваться в Министерстве юстиции.

СРО получат право участвовать в формировании государственной политики в определенной сфере хозяйственной или профессиональной деятельности. Они также смогут защищать интересы участников перед контролирующими организациями. Наряду с всеукраинскими общественными организациями, объединениями и ассоциациями субъектов предпринимательской деятельности СРО смогут создавать третейские суды для решения споров между своими членами и третьими лицами.

Закон уменьшит регуляторное влияние на бизнес и сократит госрасходы на контроль над ними. Проект закона позволяет СРО устанавливать не только правила ведения бизнеса, но и осуществлять контроль над их соблюдением, что позитивно отразится на развитии отраслей экономики в целом.

Впрочем, эксперты отмечают, что возможность создания третейских судов может оказаться ненужной. Сейчас действующие при СРО фондового рынка третейские суды практически не востребованы при разрешении конфликтов между участниками рынка.

Таким образом, принятие Верховной Радой Украины законопроекта о саморегулируемых организациях позволит ослабить административное давление на рыночные процессы, а так же должно усилить ответственность предпринимателей перед потребителями за качество производимых товаров или предоставляемых услуг, что будет способствовать формированию цивилизованного бизнеса в Украине. 

Среди основных положений такого законодательного акта должны стать положения, которые бы определяли, что:

• саморегулирования является альтернативным государственному, способом регулирования отраслей экономики;

• саморегулирования должно действовать в рамках закона и быть легитимным;

• саморегулирования может дополнять и конкретизировать закон, но не заменять;

• саморегулирования может замещать государственное регулирование;

• определяли основные механизмы деятельности саморегулируемых организаций (правила игры для игроков рынка, которые входят в саморегулируемые организации, ответственность за невыполнение правил игры между участниками, контроль за их исполнением);

• саморегулируемые организации - это не только общественные организации, но и любые профессиональные организации, которые объединились с целью защиты прав и интересов своих членов. В частности, среди организационных правовых форм саморегулируемых организаций должны быть хозяйственные объединения (ассоциации и т.п.) и объединения граждан;

• делегирования полномочий государственных органов в части лицензирования и сертификации.

С учетом всех вышеприведенных замечаний на данном этапе развития правовой системы уместно ввести такую ​​модель саморегулирования, которая была бы способной минимизировать негативные проявления саморегулирования, с которыми уже столкнулась большинство зарубежных стран. Представляется, что наиболее оптимальной в контексте действующих культурно-исторических условий такая модель, которая основана на взаимодополняемости прямого государственного регулирования с частноправовой.

Дальнейшее развитие и совершенствование системы саморегулирования в Украине позволит более эффективно использовать механизм государственного управления, освобождая органы государственной власти от необходимости осуществления тотального контроля. Это будет способствовать, во-первых - существенному уменьшению численности занятых в надзорных органах государственного аппарата и освобождению высококвалифицированных чиновников для решения иных стратегических и перспективных задач, и во вторых – снятию коррупционной нагрузки на бизнес